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• Links úteis + contato prof
• Formulário de inscrição dos alunos

Um insistente processo de relegação, por meio do qual sujeitos [...] são empurrados a posições [...] obscuras e inferiores.

Wacquant, 2008; 2016

Quem tem fome, tem pressa

Terezinha Mendes da Silva, co-fundadora da ONG Ação da Cidadania (ao lado de Betinho)

Espera mais um ano

Noel Rosa e Artur Costa - 1931

Espera mais um ano que eu vou ver
Vou ver o que posso fazer
Não posso resolver neste momento
Pois não achei o teu requerimento
(Espera, espera, espera)

Lucas Fainblat

• 35 anos, 12 de EPPGG, 11 de Secult (6 de AEST) 1 de SEPLAG
• Mestrando no DCP/UFMG - Lei Aldir Blanc: editais reproduzem desigualdades?
• Formulário de inscrição de alunos
• lucasfainblat@gmail.com
• Zap: 31 98851-3300
• Drive da Disciplina
• Acesse esta apresentação

Recomendações

• Obsidian, Notion e afins (ótimo para zettlekasten)
• Kanban para plano de estudos (nos apps de notas ou no GitHub)
• Leituras: sempre ler e extrair o sumo:
  • Problema
  • Forma (ensaio, tese, tipologia...)
  • Metodologia (etnografia, regressão...)
  • Conceitos (teoria)
  • Evidências (empiria)
  • Contribuição do autor

Já fui no conselho tutelar mil vezes e só recebi bronca

Você vai lá e tem isso e aquilo e pedem aqueles documentos, no fim, dizem que não pode...

Eu pelejei pra colocar meu filho no Jovem Aprendiz, mas como ele tinha uma única reprovação na escola e isso não pode, ele ficou fora...

Análise comparativa qualitativa de estudos de casos qualitativos (p. 26, §1) com foco no método comparativo (Mill, 1843: a system of logic - concordância e diferença) para a tipologia de conceitos.

Limitações do método?

Razões pelas quais ele foi adotado?

se dois ou mais casos do fenômeno objeto da investigação têm apenas uma circunstância em comum, essa circunstância única em que todos os casos concordam é a causa (ou o efeito) do fenômeno

- O que é causa e o que é efeito? E se houver outras circunstâncias (variáveis) não controladas?

- Expl.: aulas de reforço e desempenho acadêmico; pista de corrida e perda de peso.

Diferença

se um caso em que o fenômeno está sob investigação ocorre e um caso em que não ocorre têm todas as circunstâncias em comum menos uma, ocorrendo esta somente no primeiro, a circunstância única em que os dois casos diferem é o efeito, ou a causa, ou uma parte indispensável da causa, do fenômeno

- O que é causa e o que é efeito? E se a diferença for condição necessária, mas não suficiente, para o fenômeno?

- Expl.: fogo no bosque (aridez, calor, humano, fumaça; aridez, frio, humano, neblina; umidade, calor, humano, nada; aridez, calor ou frio, relâmpago, fumaça).

- (i) Arranjos e instrumentos de implementação

- (ii) Práticas de implementação e interações nas linhas de frente do serviço público

- Mecanismos e riscos de reprodução de desigualdade

- (i) Desequilíbrios de poder

- (i) Representação institucional

- (i) Falhas de conectividade

- (i) Instrumentação seletiva

- (i) Dispositivos de fixação de sentidos

- (ii) Resistências e divergências entre a prescrição formal e a ação local

- (ii) Classificações e julgamentos no acesso a bens e serviços públicos

- (ii) Regulação moral nas interações em torno da manutenção/exclusão do apoio público

- Efeitos sociais de implementação (materiais e simbólicos)

Con tribu

ição

Quadro 1, página 25.

Variáveis aglutinando tipologia.

Arcabouço teórico orienta "encapsulamento" da realidade e permite reduzi-la para estudá-la, disciplinando inferências futuras.

Apêndice - Quadro A.1 (p. 47-50)

[...] de que forma e sob quais condições as atividades cotidianas de prestação de serviços podem engendrar riscos de reprodução de desigualdades sociais. [...] evitando as abordagens simplistas de culpabilização dos [...] profissionais envolvidos [...]. Fundamentalmente, defende-se que a percepção desses mecanismos oferece caminhos úteis para o desenvolvimento de estratégias direcionadas à [...] busca dos objetivos do desenvolvimento sustentável.

p. 42, § último; p. 43, § 1º.

Conceitos "de cima pra baixo"

Desenho institucional da política condiciona comportamentos esperados e incide em consequências não [😅 algumas vezes...] esperadas.

- Arranjos e instrumentos de implementação

- Desequilíbrios de poder

- Representação institucional

- Falhas de conectividade

- Instrumentação seletiva

- Dispositivos de fixação de sentidos

Colocar leis, normas e decisões políticas em prática requer o envolvimento de múltiplos atores (sejam governamentais ou não governamentais), assim como objetos (recursos, tecnologias etc.), em arranjos institucionais que deem suporte organizacional à realização das ações públicas (Pires e Gomide, 2016). Esses arranjos representam nada menos que o modelo de governança que está sendo exercitado no processo de implementação (Capano, Howlett e Ramesh, 2015; Marques, 2013).

- Arranjos são técnicos? Quem fez ou faz parte dos arranjos? Há paridade de poder? Há capacidades adequadas para elaboração e governança dos arranjos?

- Há instrumentos para "fixar" os arranjos (sistemas, protocolos, indicadores etc.)? Esses instrumentos impactam os serviços, programas e o público?

- Arranjos e instrumentos de implementação

- Desequilíbrios de poder

- Representação institucional

- Falhas de conectividade

- Instrumentação seletiva

- Dispositivos de fixação de sentidos

Há tempos, o momento da implementação, dentro do processo mais amplo de produção de políticas públicas, é também reconhecido como uma arena política relevante (Grindle, 1980). Dado que a implementação envolve oportunidades de introdução de transformações, atores interessados – ou que não tenham sido contemplados no momento de formulação – buscam participar, influenciar e controlar as decisões relativas às estratégias operacionais e às ações no plano administrativo (Scott, 1969)

- Cap. 11: análise de atas de reunião do CODEFAT - apesar das desigualdades de gênero do mercado de trabalho, o assunto não aparece nas reuniões do conselho.

   - Desequilíbrios de poder: presença feminina na construção das políticas do conselho

   - Representação institucional: instituições sensíveis ao tema têm menos voz no conselho. Ou, diretamente: determinados grupos são institucionalmente representados; outros, não.

   - Falhas de conectividade: serviços para atendimento ao tema não conectados ao CODEFAT

- Arranjos e instrumentos de implementação

- Desequilíbrios de poder

- Representação institucional

- Falhas de conectividade

- Instrumentação seletiva

- Dispositivos de fixação de sentidos

Por instrumentos referimo-nos às entidades não humanas ou a objetos que não só estabilizam, mas conferem sentido e formas específicos às relações que se desdobram no decurso da ação coletiva da implementação.

- Instrumentos: sistemas, protocolos, formulários, editais, rotinas...

- Instrumentos não são neutros: empoderam ou desempoderam agentes e público; materializam valores e tornam as coisas mais fáceis ou difíceis pra uns ou outros.

- PBF: premissa (instrumentação seletiva): dinheiro às mães para garantir destino às crianças; consequência: fixação do estereótipo de gênero da mulher como única responsável pelos filhos na família.

De acordo com Lascoumes e Le Galès (2007), instrumentos não são apenas aparatos técnicos, mas também dispositivos sociais, uma vez que carregam consigo representações sociais sobre os atores e fixam os significados das interações que regulam.

Instrumentos podem definir "quem entra e quem fica de fora"...

Conceitos "de baixo pra cima"

 Arranjos e instrumentos dão compreensão limitada. Atuação da linha de frente importa para a compreensão do que realmente é a política pública.

- Práticas de implementação e interações nas linhas de frente do serviço público

- Resistências e divergências entre a prescrição formal e a ação local

- Classificações e julgamentos no acesso a bens e serviços públicos

- Regulação moral nas interações em torno da manutenção/exclusão do apoio público

O conceito de burocracia de nível de rua (Lipsky, 1980; Hupe, Hill e Buffat, 2015) buscou precisamente chamar a atenção para o papel crucial desenvolvido por atores até então ignorados nas avaliações de políticas públicas, mas cujo trabalho cotidiano apresenta sérias implicações em termos da redefinição dos objetivos e do conteúdo de uma política, assim como das formas de relação com seus públicos (usuários, beneficiários, alvos etc.).

Nesse processo, diversos elementos e referências que não fazem parte do conjunto de prescrições legais e formais passam a se embrenhar nas atividades de implementação de uma política pública (Dodier, 1989).

- Práticas de implementação e interações nas linhas de frente do serviço público

- Resistências e divergências entre a prescrição formal e a ação local

- Classificações e julgamentos no acesso a bens e serviços públicos

- Regulação moral nas interações em torno da manutenção/exclusão do apoio público

quando as orientações institucionais apontam no sentido da busca por maior inclusão, tolerância, expansão do acesso ou focalização em grupos vulneráveis, a resistência em colocar tais orientações em prática pode levar a deficit de atenção/ação, invisibilidade ou formas inadequadas de se abordarem públicos necessitados de apoio público

- Cap. 18: Política Nacional em Saúde Integral da População Negra (PNSIPN) nas UBS do Rio. Política não implementada porque profissionais a consideravam racista por conta da segmentação do público, silenciando sobre o tema e não aderindo aos seus protocolos.

- Cap. 20: PNAS: disparidades regionais porque alguns agentes do SUAS consideravam usuários "oportunistas preguiçosos", não cidadãos dotados de direitos.

- Práticas de implementação e interações nas linhas de frente do serviço público

- Resistências e divergências entre a prescrição formal e a ação local

- Classificações e julgamentos no acesso a bens e serviços públicos

- Regulação moral nas interações em torno da manutenção/exclusão do apoio público

O recurso à discricionariedade [...] traz consigo incertezas e dilemas sobre como proceder em cada situação. Em resposta, os trabalhadores da linha de frente desenvolvem [...] estratégias práticas para reduzir a complexidade e manejar as incertezas. Uma das mais comuns são os sistemas de classificação que lhes permitem rapidamente diferenciar os usuários à sua frente e designar-lhes respostas cabíveis - prestação dos serviços, dedicação extra, negação [...]

- A classificação não é neutra: agentes públicos são eivados de vieses sociais e reproduzem as diferenciações nascidas de seus juízos de valor. "Existe uma receptividade estrutural a atitudes preconceituosas" (Lipsky, 1980, p. 115).

- Cap. 23: programa de aceleração de aprendizagem (alunos em atraso escolar) adotando critérios além dos prescritos (idade-nível) em busca de um "perfil ideal" para os alunos (bom comportamento).

- Práticas de implementação e interações nas linhas de frente do serviço público

- Resistências e divergências entre a prescrição formal e a ação local

- Classificações e julgamentos no acesso a bens e serviços públicos

- Regulação moral nas interações em torno da manutenção/exclusão do apoio público

[...] a regulação moral está mais associada às interações que ocorrem em torno da manutenção do apoio, a partir do momento em que o sujeito já passou a se reconhecer e a ser reconhecido como beneficiário. Este mecanismo chama a atenção para o fato de que ser um beneficiário de uma política pública traz consequências ao sujeito para além do serviço prestado ou do benefício concedido.

- Quem "merece" um direito? Grande competição entre trabalhadores beneficiários de seguro desemprego, por exemplo...

- Cap. 26: agentes do PBF valorizavam como as famílias gastavam seus benefícios (comida, roupas ou material escolar ao invés de eletrodomésticos, motocicletas ou celulares). Como resultado, buscavam desligar determinadas famílias para alocar outras, a despeito dos protocolos prescritos pelo programa.

- Desafios: realidade de moradias populares, programas anti-drogas...

o conjunto de repercussões que o envolvimento com um serviço ou uma política pública pode gerar sobre a posição, a trajetória e a identificação social de um sujeito. Trata-se de um efeito que opera sobre a rede de posições na qual este sujeito está inserido, podendo afastá-lo ou reforçar sua incorporação nela (Wacquant, 2016).

Efeitos sociais de implementação

Material

A dimensão material pode ser compreendida a partir de uma lógica alocativa e distributiva. A depender da maneira como um serviço público é implementado, podem emergir barreiras de acesso ou critérios de seleção não formalmente previstos e que incidam precisamente sobre os segmentos sociais mais precarizados.

Simbólico

[...] Estado como esfera de produção de categorias e definições daquilo que é oficial, legal ou tolerado (Bourdieu, 2014), ou seja, da imposição de um ponto de vista específico que passa a ser considerado como o legítimo (Dubois, 2015). [...]

Esse processo se intensifica quanto maiores forem a dependência do usuário em relação ao serviço/benefício e as assimetrias (sociais e informacionais) entre ele e o agente estatal.

Cotista, família desestruturada, doente, usuário... Sempre um "dependente", um "subordinado", um... "dominado".

Conceitos

Modernidade entrelaçada

Modernidade entrelaçada [...] para se referir ao caráter interdependente e simultâneo que caracteriza a constituição da modernidade nas diferentes partes do mundo. [...] colonialismo e escravidão entrecruzaram, isto é, promoveram a interpenetração do desenvolvimento da modernidade nas diversas regiões do mundo, desde seus primórdios e de forma irremediável

Costa, 2018, p. 54, n. 5.

Desigualdades de quê?

- Superar o axioma liberal de "igualdade de oportunidades" (ou talvez transportá-lo da condição de pressuposto à de meta) como lógica meritocrática de trajetória pessoal.

- Axioma de Desigualdades de Posições ou Resultados

- Assimetrias de poder: "diferentes possibilidades [...] de exercer influência nas decisões que afetam trajetórias [...], materializando-se [..] na distribuição assimétrica dos direitos políticos e sociais". (p. 57, §2)

- Desigualdades socioecológicas: "diferenças de acesso a bens ambientais e às possibilidades desigualmente distribuídas de proteção contra riscos ambientais". (p. 57, §4)

Desigualdades entre quem?

- Desigualdades verticais: posição na sociedade

- Desigualdades horizontais: adscrições ou autoatribuições sobre grupos (cor, etnia, gênero, cidadania, religião etc.)

- Desigualdades persistentes (Tilly, 1999): categorizações duais de desigualdades horizontais ou verticais - rico/pobre, mulher/homem...

- Importam: matizes intermediários e mudança do status das tipologias ao longo do tempo: desigualdades persistentes afetam grupos semelhantes que se exprimem em categorias distintas no tempo (camponês - ribeirinho - indígena - quilombola)

- Esgarçamento conceitual (Sartori, 1970): denotação e conotação.

Desigualdades quando?

- Dependência de trajetória: estruturas sociais refletem processos históricos.

- Colonialismo, escravidão e imperialismo enviesam a instrução da modernidade numa sociedade.

- Desigualdades em camadas (Melo, 2015): "as desigualdades que emergiram em uma certa época histórica são superpostas por novas disparidades sociais, mas não substituídas [...]" (p. 60, §2) --> pavimentos

- Regimes de desigualdade: instituições ordenadas pela estratificação. Classes ou castas; discursos de auto-identidade; estruturas legais e políticas públicas; dinâmicas sociais

- Regimes de desigualdade em camadas: escravidão, nacionalismo racista, nacionalismo mestiço e multiculturalismo neoliberal (Costa, 2011), p. 60, §5.

Desigualdades onde?

- Transnacionalismo: diferentes estruturas sociais e nacionais condicionam possibilidades de sujeitos e grupos (refugiados ou profissionais transnacionais), o que não depende só de um país ou estrutura

- Sistema-mundo: padrões de desigualdades mudam no tempo e no espaço (e.g. moradia popular nos EUA e no Brasil)

Desigualdades entrelaçadas

Distâncias entre posições de [...] indivíduos em um contexto relacionalmente [...] determinado. (Costa, 2011) p. 61 § último)

- Posições econômicas

- Direitos políticos

- Unidades de análise dinamicamente definidas

- Categorizações articuladas "durante" o contexto

- Endogeneidade entre estruturas sociais e vida cotidiana

Abordagens comparadas

Premissas

declínio, a partir do
início do século XX, da “verdadeira” política em favor de um sistema em que
o oportunismo demagógico dos líderes e o materialismo do povo se reforçam
mutuamente

O que seria "a verdadeira política"? Como isso se relaciona com a modernização do mundo e do Estado?

o guichê simboliza a
relação do estado e das instituições públicas com os indivíduos (administrado,
usuários, cidadãos, beneficiários ou clientes) ao mesmo tempo em que organiza
e contribui para a regulação prática dos comportamentos que o constituem

Peso das classificações e julgamentos + regulação moral. Reforço da dimensão simbólica os efeitos sociais de implementação: "Estado é máquina de processamento de pessoas".

Conceitos

• Neogerencialismo: reformas de modernização do serviço público
• "Autonomização": terceirização do trabalho ao usuário
• Precarização do atendimento físico (a usuários relegados)
• Nova forma de recrutamento dos "pequenos burocratas" (e seu novo perfil)
• Mãos direita e esquerda do Estado (Bourdieu)
• Desigualdade entre um e outro lado do guichê
• Poder discricionário
• Déficit de implementação X Truque de implementação
• Políticas NO guichê X políticas DO guichê
• Estado Social X Regulação do público

Reformas neogerencialistas

uma passagem do serviço público –
fundado na afirmação de prerrogativas e responsabilidades públicas constitutivas dos
direitos do usuário – para o serviço ao público, que visa à satisfação dos usuários,
considerados principalmente como clientes (Chambat, 1990)

p. 107, § 2

"Autonomização"

ao confiar ao usuário-cliente tarefas anteriormente
desempenhadas por funcionários públicos, consiste em uma terceirização de parte do trabalho que, evidentemente, está relacionada com uma política de contração dos efetivos do serviço público. Essa transferência também transforma a relação das instituições com o usuário, do qual se espera, a partir de então, que seja mais “autônomo” em suas iniciativas e procedimentos e que participe mais ativamente
em sua própria administração. Esse movimento segue uma tendência geral de responsabilização individual

p. 108, § 3

📣

Concordam? Por quê?

Precarização do atendimento físico (a usuários relegados)

o governo eletrônico, juntamente com outros fatores, pode estar contribuindo
indiretamente com a tendência à especialização involuntária do acolhimento físico
no tratamento às categorias menos dotadas de recursos financeiros e culturais
(Dubois, 2010, p. 31-32; Siblot, 2006)

p. 108, § último

Nova forma de recrutamento dos "pequenos burocratas" (e seu novo perfil)

Recrutamento "tradicional" seria solução? Quando já ocorreu?

Mão Direita e Mão Esquerda do Estado

Desigualdade entre um e outro lado do guichê

Poder discricionário

Déficit X Truque de Implementação

Políticas NO guichê X políticas DO guichê

Que evidências poderiam falsear isto?

Bem Estar Social X Regulação de Cidadão

Caso 1: Situação vexatória na concessão de Benefícios Eventuais ​

“Uma família acompanhada pelo Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF) foi chamada no Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) para apresentar o cupom fiscal das suas compras realizadas com recursos provenientes do Benefício Eventual em Pecúnia (Cartão Social), concedido pelo município. O cupom fiscal foi analisado por uma comissão do CRAS com intuito de averiguar se a família estaria usando o Benefício para compra de cigarros e/ou bebidas alcoólicas, tendo em vista que esses itens não podem ser adquiridos, de acordo com a Lei de Benefícios Eventuais e a Resolução do CMAS local. Como a família comprou algumas cervejas, houve um bloqueio no recebimento do benefício eventual pelos próximos três meses, o que prejudicou a mesma, que estava vivenciando uma situação de vulnerabilidade temporária, já que todos os membros estão desempregados no momento. Além disso, a exposição da família a essa situação levou a mesma a quebrar os vínculos que estavam sendo formados com a equipe de referência do PAIF. Como os membros da família ficaram com vergonha da situação, a família deixou de participar do acompanhamento e das demais atividades do CRAS. A equipe de referência do CRAS não estava ciente de que as normativas municipais não estavam de acordo com o disposto nas normativas da Política de Assistência Social e, ainda, que esta situação se caracteriza como comprovação vexatória, que estigmatiza o benefício, os beneficiários e a política de assistência social.”​

Caso 2: Emissão de documentação civil para pessoas em situação de rua

“Gostaríamos de informar sobre as significativas dificuldades enfrentadas pelos assistidos do Centro POP de XXX/MG no processo de emissão da Carteira Nacional de Identidade (RG). É importante dizer que a orientação atual é que o agendamento para a emissão da Carteira de Identidade seja realizado por meio do aplicativo MG app - CIDADÃO. Entretanto, nos deparamos com uma barreira inicial: a necessidade de possuir uma senha Gov. Essa exigência se torna um obstáculo considerável, uma vez que a maioria das pessoas em situação de rua não dispõe de endereço de e-mail nem acesso à internet, utilizando-a apenas quando necessário nas dependências do Centro POP. Além disso, é importante ressaltar que a exigência de um número de telefone para o cadastro no aplicativo representa outra dificuldade. Estima-se que cerca de 90% da população em situação de rua no município de XXX não possui um telefone celular. Dessa forma, torna-se praticamente inviável para esses indivíduos solicitar o agendamento da emissão da identidade através do aplicativo do Estado. Atualmente, temos orientado nossos assistidos a comparecerem ao posto de identificação no dia em que a agenda é aberta, na tentativa de conseguir uma vaga por desistência. No entanto, essa abordagem acaba por limitar o acesso dessas pessoas a um direito fundamental que lhes é devido.”​

Caso 3: Centro de Referência para Pessoas em Situação de Rua​

“Na data de hoje fui acessar os serviços assistenciais direcionados a população em vulnerabilidade social e me foi negado aceso ao serviço pela alegação que estava andando muito arrumado para quem mora na rua. hoje resido em uma garagem abandonada onde não possui banheiro água ou quaisquer outras formas de me alimentar e de me manter, não recebo benefício social solicito ajuda diante do exposto vez que me encontro em situação de abandono dos serviços sócias nesta cidade do estado de minas gerais e desamparado antes que eu morra de fome acresço ainda que já tem exatamente um mês que frequento a unidade centro pop e sempre recebendo a negativa pera acessar os serviços assistenciais sou homossexual necessito de acompanhamento clinico psicológico mas não consigo acessar nem para retirar a segunda via dos meus documentos.” ​

Caso 4: Alteração na localização do CRAS que atendia famílias indígenas​

“Um município que tem majoritariamente população indígena em sua composição possuía um Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) localizado no território de uma aldeia indígena, que atendia as famílias que ali residiam. A equipe já conhecia os hábitos e costumes locais e tinha construído um vínculo com as famílias e com os líderes da aldeia.​
​
Com a mudança de gestão no município, decidiu-se que esse CRAS mudaria de local, passando para um local distante da aldeia e de difícil acesso para as famílias indígenas. Além disso, optou-se por reduzir o número de profissionais da equipe de referência da unidade, impossibilitando o atendimento dessas famílias. Essa situação levou a uma violação dos direitos das famílias indígenas de serem atendidas por um CRAS e, consequentemente, o não acesso a serviços, programas, projetos e benefícios da política de assistência social e de outras políticas públicas. Ainda, a mudança de local  resultou na quebra dos vínculos construídos com a equipe do CRAS.”​

Caso 5: Acolhimento Institucional de adolescente​

“Um adolescente de 17 anos com identidade de gênero feminina inserido desde 2022 em unidade de acolhimento executado por uma OSC em município de grande porte, em processo de desinstitucionalização compulsória por completar 18 anos, apresentou diversas dificuldades relacionais no ambiente institucional em decorrência da sua identidade de gênero. Na maioria das vezes os próprios profissionais têm atitudes preconceituosas que repercutem nas ações desempenhadas e, ainda, acabam disseminando para as demais pessoas da unidade de acolhimento, inclusive para as crianças e adolescentes, tal postura . A equipe de trabalho não estava preparada para atendimento das necessidades específicas deste adolescente. A equipe de trabalho deve ser capacitada para que a postura seja coerente com o esperado para atuação em uma unidade estatal de proteção. As vulnerabilidades apresentadas que não foram trabalhadas e sanadas no período em que esteve no acolhimento, certamente, poderão acarretar agravamentos que perpassam a questão social e de saúde mental.”​

Caso 6: Medida Socioeducativa e acolhimento institucional​

“Uma adolescente cumpriu sua Medida Socioeducativa de internação. Porém, a adolescente não tem a retarguarda familiar. Sendo assim, deveria retornar para o seu munícipio de origem para uma unidade de acolhimento institucional.​
​
Entretanto, o próprio Juiz da Comarca nega o pedido da inserção, alegando que para garantir a proteção desta adolescente ela deveria permanecer em uma unidade socioeducativa, mesmo após ter cumprido a medida socioeducativa.”​

Problema

"Instrumentação de políticas públicas e a escolha de ferramentas e formas de operação são abordadas como [...] parte de uma racionalidade de métodos sem qualquer significação autônoma"

p. 1, abstract

Problema: detalhamento

• Paradigmas contemporâneos (à época) de governança pública ("Nova Governança": Salomon, 2002) enxergam políticas públicas como colaborações fluidas entre Estado, Mercado e Sociedade.
• Mas há disparidades de poder, interesses e relações entre esses agentes.
• Instrumentos têm papel neutro na regulação dessas relações?

Conceitos

• Nova Governança
• Instrumentos enquanto instituições
• Instrumentos de políticas públicas
• Técnicas e Ferramentas de Instrumentos de políticas
• Instrumentação de políticas públicas
• Abordagem técnica/funcionalista vs Abordagem sociológica
• Instrumentos como mediadores de possibilidades de interação entre agentes
• Efeitos de instrumentos: insulamento, categorização e depuração
• Tipologia de instrumentos: "comandar e controlar" vs "parcerias e incentivos"
• Instrumentos como camufladores do conflito político

Nova Governança

Instrumentos enquanto instituições

• Instrumentos são instituições em termos sociológicos.

• Conceito de Instituições: "conjunto de regras e procedimentos que regem interações e coportamentos de atores e organizações" (Powell e Di Maggio, 1991).

• Instituições propiciam estabilidade, reduzindo incertezas e estruturando a ação coletiva, já que processam comportamentos premiando os apropriados (convergentes à prescrição) e sancionando os demais (divergentes).

• Instrumentos também o fazem no contexto das políticas públicas

Definição de "instrumentos de políticas públicas"

• Instrumento de política pública é um dispositivo ao mesmo tempo técnico e social, que organiza relações sociais entre o Estado e aqueles a que se dirige, conforme representações e significados que carrega. É um tipo específico de instituição, um dispositivo técnico com o propósito genérico de transportar um conceito concreto de relação entre política e sociedade, sustentado por um conceito de regulação. (p. 4, 2º §)
• Não são meramente funcionalistas (servindo apenas ao pragmatismo), pois ao servirem para operacionalizar uma relação de dominação, servem também para estruturar a forma como esta se dá.

Instrumentos, técnicas e ferramentas

Instrumentação de políticas públicas

• "Instrumentação de políticas públicas: o conjunto de problemas envolvendo a escolha e utilização de instrumentos (técnicas, métodos de operação, dispositivos) que permitem que políticas governamentais se concretizem operacionalmente."

p. 4, último §

Escolhas de instrumentos traduzem escolhas de políticas

p. 9, último §

Perguntas...

• Há relação entre política e instrumentos?

• Instrumentos podem delimitar representações de problemas sociais? (definir "quem é pobre" etc.?)

Instrumentos como mediadores de possibilidades de interação entre agentes

Instrumentos como camufladores do conflito político

Num contexto político em que prevalece a indeterminação ideológica [...] e onde a diferenciação entre programas partidários se torna cada vez mais difícil, [...] é através dos instrumentos de políticas públicas que a representatividade busca se estabilizar em torno de problemas sociais.

p. 18, último §

Isso faz sentido hoje, mesmo com polarização?

Problema

Perguntar: "o que faz o governo?" é propor uma pergunta simplória numa linguagem simplória. A resposta, por sua vez, não terá nada de simples.

Epígrafe (citação: Rose, 1976, p. 247; and Rose and Peters, 1978, p. 67)

Conceitos

• Axioma: governo é sistema de controle social
• Sistemas de controle: sensores e atuadores
• Tipologia de instrumentos de políticas - esquema "NATO": Nodalidade, Autoridade, Tesouro e Organização
• Vantagens da abordagem instrumentalista

Sensores e atuadores

Exemplos do esquema NATO em ação

• Sensores via Nodalidade: colher massa salarial de uma categoria profissional a partir de dados do Imposto de Renda colhidos pela Receita Federal
• Sensores via Tesouro: encomendar uma pesquisa de um instituto para determinar massa salarial de uma categoria
• Sensores via Autoridade: obrigar que todos empregadores informem o salário bruto e os códigos de categoria profissional de cada empregado até tal data
• Sensores via Organização: encomendar pesquisa de massa salarial via IBGE, MTE ou entidade pública especializada

Problema

“[...] novas formas de solucionar problemas públicos que foram conduzidas pela proliferação de instrumentos de políticas públicas [...]. A Nova Governança clama pela elaboração de um arcabouço conceitual que possa auxiliar gestores públicos [...] a lidar com oportunidades e desafios concernentes a esses instrumentos."

p. 43, 1º §

"Que características de diferentes instrumentos são importantes? Como analisar e comparar instrumentos? Que aspectos causam efeitos acentuados? E quais efeitos importam mais?

p. 43, 2º §

Objetivos

- Prover teoria para discutir 3 desafios da "nova governança":

   - Da administração (coordenação complexa de políticas descentralizadas)

   - Da accountability (transparência e responsabilização nesse contexto)

   - Da legitimidade (por que instituições privadas estão gerindo recursos públicos?)

- Fazer isso a partir de conhecimento sistemático sobre instrumentos, instrumentação e operação de políticas (pretensão da abordagem funcionalista)

Conceitos

• Definição de instrumento, ou ferramenta, de política pública
• Atributos de instrumentos
• Critérios de avaliação de instrumentos: efetividade, eficiência, equidade, viabilidade de implementação e viabilidade política
• Descrição de instrumentos: coerção, centralização, autonomia e visibilidade
• Abordagem funcionalista X Abordagem sociológica (reflexão retomando aula passada)

Definição de "instrumento" ou "ferramenta" de política pública

"Ferramenta, ou instrumento de política pública, pode ser definida como um método identificável pelo qual a ação coletiva é estruturada para atacar um problema público".

p. 44, § 2º

Vedung (1998): "conjunto de técnicas pelo qual autoridades governamentais exercem o poder para garantir o efeito ou a prevenção de mudanças sociais".

nota de rodapé nº 58

Elementos da definição

- Instrumentos estruturam a ação pública, na forma de instituições

- Instrumentos influenciam a "ação coletiva" não somente pela ação governamental, mas afetando toda a sociedade

- Instrumentos semelhantes carregam transmitem pressões semelhantes e precisam de requisitos semelhantes para operar, independente de onde (fundo sociológico?)

- Instrumentos internos se voltam às operações internas dos governos; externos, à sociedade

Atributos dos instrumentos

• Instrumentos são um "pacote" que contém os seguintes elementos:
• Um tipo de bem ou serviço: informação, proibição, subsídio...
• Um meio de entrega desse bem ou serviço: certidão, ato normativo, empréstimo, bolsa...
• Um sistema de entrega, ou seja, um conjunto de organizações responsáveis por ela: órgão público, empresa pública, ONGs, empresa privada concessionária...
• Um conjunto de regras que define as relações entre os agentes que constituem o sistema de entrega

Breve parêntesis...

• Ótimo exemplo da dimensão sociológica no último § da p. 47:
• Instrumentos são voluntariamente classificados sob tipologia errada (chamar "subsídio" de "seguro"; "repasse direto" de "incentivo" etc.).
• Isso ajuda no embate político e na opinião pública.
• Caso do "seguro desemprego" do Roosevelt, que era um "auxílio desemprego" no qual foi embutida uma contribuição simbólica do trabalhador para ser "tecnicamente um seguro", mas que ninguém da área de seguros chamaria assim. Isso fez com que republicanos anuíssem ao projeto.

Reflexão

• Objetivos do livro: conhecimentos (i) ferramental, (ii) de instrumentação e (iii) operacional poderiam ajudar os governos e sociedades a "acertar" escolhas sobre instrumentos, porque estes teriam um caráter técnico passível de combinações ótimas visando ao alcance sistemático de objetivos
• Embora isso tenha alguma pertinência no sentido positivista (melhor preditor do futuro é o conhecimento sobre o passado), pressupõe neutralidade técnica
• E se instrumentos carregarem conceitos de dominação e forem escolhidos em função disso?
• Então instrumentos seriam evidências de que não só os objetivos publicados de uma política regem sua trajetória, mas que há variáveis sociológicas importantes em ação

Problema

Verifica-se atualmente um nível alarmantemente baixo de adesão a políticas sociais. Isso porque barreiras administrativas, como enormes formulários de adesão ou rotinas frequentes de monitoramento para manutenção de benefícios, eliminam a participação de grupos que, muitas vezes, seriam os que mais se beneficiariam das políticas sociais.

p. 1, § 1º

Fo

co

Apenas cerca de 50% do público elegível para cobertura totalmente gratuita de saúde aderem factualmente ao programa "Massachusetts ConnectorCare".

p. 1, § 2º

Metodologia

• RCT (randomized controlled trial, ou "ensaios controlados randomizados") por meio de intervenções nos seguros subsidiados no programa "Massachusetts ConnectorCare".

O que são RCTs?

• São "ensaios controlados randomizados", considerados o "padrão-ouro" para a geração de evidências em estudos observacionais, já que a distribuição dos casos estudados em grupos de tratamento e controle é aleatória.

Desenho de pesqusa

• O programa "Massachusets ConnectorCare" oferece seguros de saúde a prêmios (mensalidades pagas pelos segurados) que vão de US$ 0 (mais pobres) a US$ 100 (quem ganha mais que 3 vezes a linha da pobreza).
• Os pesqusadores desenvolveram diferentes mecanismos simplificados de adesão, voltados a indivíduos já habilitados a receber os seguros subsidiados, mas que por algum motivo mesmo assim não aderiram.

Adesão normal

Cidadão faz login num site, telefona em horário comercial ou vai pessoalmente se cadastrar no programa. Processo conta com barreiras diversas, incluindo necessidade de logar com credenciais desconhecidas, criadas para eles por assistentes sociais.

Adesão redesenhada

Carta enviada a cidadãos já habilitados, solicitando que preencham uma caixinha do tipo "eu vou aderir ao programa" e enviem pelo correio (custos postais já cobertos pelo programa).

Redesenhos "de controle"

"Nudges", ou "empurrõezinhos" (incrementos administrativos sem custo) - lembretes genéricos enviados ao público elegível e lembretes personalizados (com informação sobre os prêmios subsidiados).

IMPORTANTE

Os grupos amostrais são indivíduos aptos a receber o benefício do ConnectorCare porque (i) foram desligados do Medicaid (seguro do Obama), mas - ato contínuo - foram informados que podem aderir ao ConnectorCare; ou (ii) buscaram seguro, mas ainda não completaram o processo de seleção. Portanto, podem existir vieses sobre estes grupos.

Evidências

Comparativamente aos protocolos padrão, nossa adesão simplificada aumentou a adesão entre a amostra populacional em 3,2% (11% da linha base; p < 0,01). O efeito é bem maior (6,1%, 21% da linha base; p < 0,01) sobre indivíduos elegíveis para planos gratuitos. Nossas intervenções reduziram consideravelmente as dificuldades burocráticas para esse público porque eliminaram obstáculos adicionais concernentes a eventuais dívidas e pagamentos após a adesão.
p. 2, § 2º

Compreendendo as evidências...

• Dentre o público-alvo apto a receber o benefício, apenas 29,09% o utilizavam. Após o tratamento (sistema simplificado dos pesquisadores), a adesão subiu para 32,39% (ou seja, subiu 3,2% em termos absolutos, ou aumentou em 11%, que são 3,2% sobre 29,09%).

• Se focarmos sobre os planos gratuitos, temos um aumento de 29,04% para 35,13% (ou seja, 6,1% absolutos, um salto de 21%). Tudo isso sem custos financeiros extras para a política pública!

Outras evidências

• Simplificação tem efeito mais acentuado que "empurrõezinhos"
• Efeito da simplificação é mais forte sobre quem mais precisa
• Limite de efeito da simplificação: barreira dos prêmios

Destaque-se que a simplificação administrativa foi mais relevante àqueles para quem o "efeito simplificador" foi mais completo. Aos indivíduos habilitados para o seguro gratuito, o sistema de adesão de simplesmente "dar um check na caixinha" levou a um salto considerável na adesão. Entretanto, entre aqueles aptos ao subsídio parcial (que deviam pagar prêmios mensalmente), a simplificação não foi o bastante. Nesse grupo, não encontramos diferença de efeito incremental entre a simplificação administrativa e o "empurrãozinho" de enviar uma carta personalizada. Ademais, 25% daqueles que retornaram "o check na caixinha" acabaram não pagando o prêmio mensal. Ou seja, a efetividade da simplificação administrativa encontra um limite em uma nova barreira de acesso, a do pagamento mensal.

Interpretação qualitativa

O processo simplificado de adesão foi de implementação onerosa, requerendo que o programa processasse, manualmente, cartas retornadas pelo correio. Portanto, a simplificação transferiu parcialmente o ônus admnistrativo do indivíduo ao Estado.
p. 1, § último

Monetizando as intervenções

Aumentar a adesão ao nível de nossa intervenção requereria um subsídio proporcional de US$ 39 por ano [...] o que demandaria um investimento incremental em subsídios de US$ 6 milhões por parte do governo. [...] Ademais, a simplificação administrativa pode ser focalizada nos indivíduos eligíveis, enquanto a redução de prêmios (ampliação dos subsídios) deve ser entregue a todos os usuários.
p. 3, § 3º

Problema

Racismo de Estado

 

Esse fenômeno é colocado como consequência de ações discricionárias e legitimadas pelo Estado, mas está inserido num intenso processo de manutenção de uma ordem contínua e historicamente perversa.

p. 267, § 1º

Foco

Programa Fica Vivo

O programa Fica Vivo! corresponde à materialização de modificações no
campo do controle social. O recorte territorial, alinhado a noções de políticas para a juventude, compõe um arcabouço emblemático, uma vez que associa crime, raça e território – onde o Estado instaura políticas públicas de prevenção à criminalidade é também onde ele criminaliza, com mais fervor, os indivíduos inseridos.

p. 268, § 1º

A vigilância é sistematizada, o policiamento é específico

p. 268, § 1º

Premissa

[...] os programas de prevenção à criminalidade surgem em meio a modificações no campo do controle social do crime – não sob a perspectiva de transformações intensas das instituições desse campo, mas de modificações da distribuição e do funcionamento estratégico do Estado com relação à sociedade civil (Garland, 2008)

p. 268, § 2

Desenho da política (especificamente focalização do público-alvo) como expressão dos vieses dos formuladores: politização da instrumentação

Objetivo

O objetivo do trabalho foi identificar, da perspectiva da proposta de gestão da segurança pública, como o racismo organiza a política de prevenção à criminalidade do programa Fica Vivo!

p. 269, § 3

Conceitos

• Racismo Institucional, racismo de Estado
• Controle social
• Biopoder
• Modelo OSCIP
• Prevenção à criminalidade: proteção social e intervenção estratégica
• Racismo de Estado como estratégia do biopoder (caso da focalização de público e território do Fica Vivo!)

Wieviorka (2007, p. 33) considera que o racismo institucional sugere que as formas contemporâneas do fenômeno podem, ao menos parcialmente, se desdobrar a partir de baixo, atravessando as estruturas sociais, sem ter necessidade de uma forte estruturação ideológica ou doutrinária; mas ela dá a entender que o racismo depende de mecanismos que funcionam sem atores sociais.

p. 276, § penúltimo

Controle social

• Edward Ross, 1901: "Social Control: A Survey of the Foundations of Order"
• O controle social é o conjunto de sanções positivas e negativas a que uma sociedade recorre para assegurar a conformidade das condutas, dos modelos, normas e valores culturais estabelecidos. Controle social é a integração da sociedade com a administração pública com a finalidade de solucionar problemas e as deficiências sociais com mais eficiência e empenho.

E se um dos valores culturais da sociedade for o racismo, por exemplo?

Biopoder

• Michel Foucault, 1974: "A História da Sexualidade I - a Vontade de Saber. "Segurança, Território, População" (1977-1978) e "Nascimento da Biopolítica" (1978-1979). 
• O biopoder conceitua uma transformação na maneira como o poder é exercido, com foco na administração, regulação e otimização da vida, ao invés de repressão direta ou uso explícito da força.
• Modernização - indivíduo (anatomopolítica): higiene, educação, treinamento... - coletivo (biopolítica): demografia, sanitarismo, controle de natalidade e mortalidade, vigilância e segurança etc.
• Poder sobre a vida biológica das pessoas e coletividades: "diminuir o de mortalidade", "aumentar a fecundidade", até mesmo "aumentar o nível de escolaridade", em detrimento de tradições e formas de saber e fazer.

Controle Social e Biopoder

• Estatização do biológico (p. 277, § penúltimo).
• Teoria clássica da soberania: único direito à vida "natural" é do soberano. Direito de vida ou morte dos súditos é regulado pela vontade do soberano. Poder tradicional.
• Estatização do biológico: acensão do Estado à regulação da vida das pessoas, decidindo como um soberano "quem vive, quem morre".

Eugenia X erradicação de epidemias; invasão de privacidade X segurança?

Problemas e vantagens deste argumento?

Fica Vivo!

Modelo OSCIP e desenho do programa

Foco da política criminal de MG (à época da instituição do Fica Vivo! - 2003)

• i) Os jovens de 12 a 24 anos residentes em áreas de altos índices de homicídios (programa Fica Vivo!).
• ii) A população que encontra limites no acesso a direitos (mediação de conflitos).
• iii) Os indivíduos que cumprem penas alternativas (Central de Acompanhamento de Penas e Medidas Alternativas – Ceapa).
• iv) Os egressos do sistema penitenciário (Programa de Inclusão Social de Egressos do Sistema Prisional – PrEsp).

p. 272, § 2

Grupos de Intervenção Estratégica (GIEs), que miram “a prevenção e redução de conflitos e rivalidades violentas por meio da ampliação da assertividade e tempestividade das ações repressivas realizadas nas áreas de abrangência do programa” (Governo do Estado de Minas Gerais, 2017).

p. 274, § 1

Instrumentação como evidência de escolhas políticas e de formas de dominação

A intenção, por meio de um novo arranjo entre as Polícias Militar e Civil e o sistema penitenciário, é a prevenção social da criminalidade, articulando-se medidas punitivas com medidas ditas preventivas. A administração pública, a partir da inclusão do eixo de proteção social, aumentou, de maneira exorbitante, os recursos orçamentários e financeiros destinados à segurança, superando governos anteriores. [...]

O campo do controle social do crime neste estado é reconfigurado e representa um resultado de escolhas político-administrativas que estão pautadas por uma nova estrutura de relações sociais que constituem um novo padrão de percepções culturais.

p. 271, § 3 e § 4

Problema de desenho

• GEPAR é PMMG, não subordinado hierarquicamente à SEDS, mas a ela vinculado.
• Sua atuação não está restrita às diretivas do Fica Vivo!
• Risco 1: atuação repressiva concentrar-se em áreas negras e pobres, desvinculada de proteção social.
• Risco 2: repressão carregar marca do programa.
• Risco 3: atuação "correta" não possuir treinamento ou meios para conduzir a proteção social, conectando casos a políticas públicas.

[...] as organizações reproduzem circunstâncias para
a manutenção de uma dada ordem social.

p. 277, § 2º

A atuação do Gepar, como parte integrante do eixo de intervenção estratégica, é independente do eixo de proteção social – o programa Fica Vivo!, no entanto, não opera sem o Gepar. Isso significa dizer que a primazia da repressão qualificada em relação à proteção social permite ações discricionárias em ações pontualmente realizadas nos territórios.

p. 275 § 2

De acordo com Salla, Gauto e Alvarez (2006, p. 334), “a resposta à maior degradação social, deflagrada pelas mudanças nas políticas sociais, é o desenvolvimento de um complexo sistema de vigilância dos pobres.”

p. 275 § 3

Lembram-se das UPPs no Rio? Do caso Amarildo?

[...] tratar uma população como uma mistura de raças [...], subdividir a espécie de que ele [o Poder] se incumbiu em subgrupos [...]. Essa é a primeira função do racismo: fragmentar, fazer cesuras [...].

p. 279 § 3 (Foucault)

Resultado...

• O Racismo de Estado se utiliza da instrumentação de políticas públicas para operar, na realidade, conceitos de dominação:
  • Que etnias e territórios exercem o poder (comandam), que outras o acatam (obedecem)?
  • Que atividades podem ser exercidas com liberdade (o que será regulamentado), que outras serão reprimidas (o que será ilegal)?
  • Que motivações supostamente racionais-legais (técnicas) estruturarão esses parâmetros de dominação, sem necessidade de um "teórico central" ou líder carismático?

Antes de ir...

No Fica Vivo!...

• Desequilíbrio de poder e de representação institucional:
  • Entidades dos GIEs X Gepar
• Falhas de conectividade:
  • Ausência de integração e capacidade de infraestrutura entre atuação repressiva e protetiva
• Instrumentação seletiva:
  • Recrutamento "não aleatório" de territórios com base em ciência de dados
  • Focalização "não aleatória" com base em objetivos legítimos, mas decorrendo em "guerra às drogas"
• Fixação de sentidos
  • Jovens pretos estigmatizados na criminalidade
• Politização da Instrumentação: racismo de Estado